Манифест Императора Александра I «Об учреждении Министерств»
8 сентября 1802 г. Император Александр I подписал манифест «Об учреждении министерств». Манифест так определял цель нового устройства системы центрального государственного управления в России: «…разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров…»
Первоначально было учреждено восемь министерств (их количество до 1917 года почти не изменялось): военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции, народного просвещения.
При этом прежде существовавшие коллегии продолжали работать. Чиновников коллегий распределили по отраслям деятельности новых министерств, но ещё в течение десяти лет многие коллегии действовали по старым установлениям, с прежними штатами и в прежних организационных формах.
Первые замыслы министерской реформы относятся к XVIII веку. Коллегиальное управление центральным аппаратом некоторыми высшими государственными сановниками было признано малоэффективным уже во второй половине царствования Екатерины II.
Канцлер Никита Иванович Панин (1719-1783) предлагал разделить государственное управление между несколькими лицами, каждое из которых будет единолично отвечать перед монархом за те области управления, «кои… требуют всегдашнего поправления, частых перемен и полезных новостей».
Ещё ближе к идее министерств оказались преобразования, проведённые при Павле I («Об устройстве разных частей государственного управления»).
При сохранении коллегий были усилены элементы единоначалия в управлении государственным аппаратом. Во главе коллегий появились главные директора. Не министры, но уже очень похожие на министров по объёму прав и полномочий, они имели право личного доклада у государя по делам, относящимся к их ведению.
В тот же период создаётся и первая министерская должность – созданный в 1797 году Департамент уделов возглавляет князь А.Б. Куракин, именуемый министром удельных имений.
Кроме Департамента уделов, предполагалось создать ещё семь департаментов по основным отраслям центрального государственного управления: юстиции, военного, морского, иностранного, юстиции, финансов, коммерции и казны.
Такая схема была очень схожей с той, которая реализуется несколько лет спустя в ходе министерской реформы.
При новом царствовании (с марта 1801 г.) контуры министерской системы обсуждались в узком кругу политических советников Александра I – Негласном комитете. Основным разработчиком новой системы центрального управления был Н.Н.
Новосильцев, но не все члены Негласного комитета соглашались в деталях учреждения министерств. Манифест 8 сентября 1802 года стал результатом нескольких обсуждений и согласования позиций «друзей императора» — авторов министерской реформы.
Комитет министров при Александр I
высший адм. орган в царской России, совещание царя с наиболее доверенными чиновниками по всем вопросам управления гос-вом. Учрежден в 1802.
Состоял из министров, главноуправляющих, гос. казначея, с 1810 включал пред. департамен-тов Гос. совета, с 1812 — отдельных лиц по назначению царя; на заседания приглашался обер-прокурор Синода.
На рассмотрение К. м. выносились дела, к-рые министры не могли решать из-за отсутствия законов или из-за того, что дело затрагивало интересы др. ведомств, дела по надзору за гос. аппаратом, по личному составу бюрократии. К. м. рассматривал жалобы помещиков и крестьян, давал распоряжения о наказании крестьян. С 1872 выступал как высшая цензурная инстанция.
Значение К. м. особенно возросло в 80-х гг. 19 в. На должность пред. К. м., учрежденную в 1810, царь назначал наиболее опытных чиновников, занимавших министерские и др. высшие посты. В 1812-65 пред.
К. м. был одновременно и пред. Гос. совета.
Председатели К. м.: 1810-12 — гос. канцлер граф Н. П. Румянцев, 1812-16 — кн. Н. И. Салтыков, 1816-27 — кн. П. В. Лопухин, 1827-34 — кн. В. П. Кочубей, 1834-38 — граф Н. H. Новосильцев, 1838-1847 — кн. И. В. Васильчиков, 1847-48 — граф В. В. Левашов, 1848-56 — кн. А. И. Чернышев, 1856-61 — кн. А. Ф. Орлов, 1861-64 — граф Д. Н. Блудов, 1864-1872 — кн. П. П. Гагарин, 1872-79 — граф П. Н. Игнатьев, 1879-81 — граф П. А. Валуев, 1881-87 — граф М. X. Рейтерн, 1887-95 — Н. X. Бунге, 1895-1903 — И. Н. Дурново, 1903-06 — граф С. Ю. Витте.
В условиях революции 1905-07 К. м. оказался архаич. учреждением и был упразднен в апр. 1906, его адм. дела распределены между Советом Министров и депутатами Гос. совета.
в России с 1802 г. высший административный законосовещательный орган, совещание царя с наиболее доверенными чиновниками по всем вопросам управления государством. Создание К.м. являлось следствием учреждения министерств и возникшей в связи с этим проблемы координации их деятельности» Закон о K.M. был утвержден Александром I в 1812 г. и в основном сохранял свою силу вплоть до ликвидации К.м. в 1906 г.
К.м. рассматривал проекты новых указов, дела, которые министры – члены комитета не могли решать из-за отсутствия законов и по другим серьезным причинам. При Александре I члены К.м. входили в Государственный совет, а председатели департаментов Госудасртвенного совета – в К.м.
В конце 1815 г. функции «доклада и надзора за Комитетом» были поручены Александром I А.А. Аракчееву, который благодаря этому получил возможность оказывать решающее действие на деятельность К.м. С 1872 г. выступал как высшая цензурная инстанция. В 1812–1865 гг. председатель К.м., назначавшийся императором, был одновременно и председателем Государственного совета.
Членами К.м. являлись министры и равные им по положению главы государственных ведомств, председатели департаментов, лица, особо назначенные монархом.
Решить проблему координации деятельности министерств К.м. не удалось. Министры, подчинявшиеся непосредственно монарху, действовали совершенно самостоятельно друг от друга. К.м. рассматривал различные административные вопросы, незначительные законы, разбирал судебные дела; нередко К.м. подменял собой Государственный совет и брал на себя выполнение его функций. Постановления К.м. по большинству рассматриваемых в нем дел утверждались императором.
В 60–70-е гг. XIX в. среди дел, поступавших на обсуждение в К.м., больше всего оказывалось уставов банков, акционерных компаний, положений о биржах и т. д. Упразднен в апреле 1906 г., его дела перешли в компетенцию Совета министров.
Председатели (должность введена в 1812 г.): Н.И. Салтыков (1812–1816), П.В. Лопухин (1816–1827), В.П. Кочубей (1827–1834), Н.Н. Новосильцов (1834–1838), И.В. Васильчиков (1838–1847), В.В. Левашев (1847–1848), А.И. Чернышев (1848–1856), А.Ф. Орлов (1856–1861), Д.Н. Блудов (1861–1864), П.П. Гагарин (1864–1872), П.Н. Игнатьев (1872–1879), П.А. Валуев (1879–1881), М.Х. Рейтерн (1881–1886), Н.Х. Бунге (1887–1903), СЮ. Витте (1903–1906).
Высшие и центральные государственные учреждения
Местные административные реформы 1775—1785 гг., упразднение большинства коллегий, общее реакционное направление в политике абсолютизма — все это вызвало значительные изменения в высшем и центральном государственном аппарате России.
Значение Совета при высочайшем дворе в этот период значительно возросло.
Он превратился в высший совещательный и распорядительный орган государства по всем вопросам не только внешней, но и внутренней политики.
С осени 1773 г. по начало 1775 г. 54 раза заседал Совет, обсуждая мероприятия по крестьянской войне под руководством Е. И. Пугачева.
Совет заслушивал и обсуждал все предполагаемые реформы государственного аппарата в 1775—1785 гг. Члены Совета заслушали в ноябре 1775 г. 28 глав «Учреждения о губерниях». Реформа местного управления и суда вызвала одобрение высших сановников страны.
В первые два года правления Павла I Совет продолжал оставаться важнейшим органом государства. Крайние централизаторские тенденции абсолютизма Павла вскоре отразились и на Совете; число заседаний его стало падать.
В конце правления Павла Совет превратился в совещательное учреждение, рассматривавшее второстепенные и малозначительные дела. С 21 декабря 1800 г. Совет не собирался вообще.
Местная реформа 1775 г. и связанное с ней значительное расширение прав и компетенции местных чиновников и учреждений вызвали упразднение большинства коллегий, контор и канцелярий.
К концу 80-х годов сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Не успела сдать дела до правления Павла I Коммерц-коллегия.
С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената.
Дела упраздняемых коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям. Для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы экспедиции.
Экспедиция о государственных доходах наследовала распорядительные функции Камер- и Берг-коллегий, о государственных расходах — Штатс-кон-торы, о свидетельстве счетов — Ревизион-коллегии, о государственных недоимках — Канцелярии конфискации.
В состав Сената вошли также штатные казначейства в Петербурге и Москве — кассы, заведовавшие приемом, хранением и распределением денежных средств всего государства. Остатки средств, не израсходованных государственными учреждениями, в течение года передавались в казначейства остаточных сумм. В ведении Сената оставались и банки.
В 1794 г. межевая экспедиция Сената была преобразована в Межевой департамент, заведовавший межеванием в России и разбором межевых тяжб.
Входя в состав Совета, все эти учреждения подчинялись не департаментам его, а генерал-прокурору; в его же ведении находились Почтовый департамент, Ассигнационный банк и формально Тайная экспедиция.
Таким образом, генерал-прокурор превратился в своеобразного министра по делам внутреннего управления, соединяя в своем лице звание министра юстиции, финансов, государственного казначейства и государственного контроля.
С генерал-прокурором сносились наместники; ему же подчинялся аппарат местной прокуратуры:
Значение Сената резко упало.
Он перестал быть органом, осуществлявшим общее руководство государственным аппаратом и всей политикой государства; его департаменты превратились в основном в высшие судебные инстанции.
Огромный канцелярский аппарат Сената действовал вяло и нерешительно. Генерал-прокурор имел право изъять из департамента любое дело и передать его в свою канцелярию, являющуюся связующим звеном со всеми подведомственными поднадзорными учреждениями и совмещавшую в себе функции почти всех будущих министерств.
В течение 28 лет (с 1764—1792 гг.) генерал-прокурором оставался князь А. А. Вяземский, пользовавшийся особым доверием Екатерины II.
В 1796 г. Павел I провел централизацию управления государством. Должности слишком самостоятельных в своих действиях наместников были ликвидированы, а вместо них в центре восстановлены некоторые коллегии. Президент каждой восстановленной коллегии был «директором над коллегией» и получил право личного доклада царю, а также известную самостоятельность в действиях от членов коллегии. «Директора возглавляли также созданный в 1798 г. как самостоятельное центральное учреждение Департамент водяных коммуникаций и выделившийся в том же году из сената Почтовый департамент.
Одновременно началось формирование новых ведомств; в 1797 г. казначейские экспедиции Сената были выделены из ведения генерал-прокурора и подчинены казначею графу Васильеву. Глава Коммерц-коллегии князь Гагарин стал именоваться министром.
«Учреждением о императорской фамилии» для заведования землями и крестьянами, принадлежащими царской фамилии, было создано центральное ведомство — Департамент уделов.
Из доходов, собираемых Департаментом уделов, члены царской фамилии получали ежегодно денежные средства. Департамент возглавлялся министром уделов.
Возникновение должностей министров мало отражалось на центральных учреждениях; их внутренняя организация и делопроизводство оставались коллегиальными.
Значение Сената совершенно пало. Павел перестал интересоваться его делами, сносясь во всем только с генерал-прокурором.
Особое место в государственном аппарате Российской империи продолжала занимать Тайная экспедиция Сената.
Являясь структурной частью Сената, Тайная экспедиция представляла собой в эти годы вполне самостоятельное учреждение с личным докладом ее начальника Екатерине II, а затем Павлу I.
Через Тайную экспедицию прошли все крупные политические процессы последней четверти века. Важнейшую роль играла Тайная Экспедиция в расправе над вождем Крестьянской войны Е. И. Пугачевым и его сподвижниками.
В процессе военного подавления Крестьянской войны летом — осенью 1774 г. были созданы секретные следственные комиссии в Оренбурге (с отделением в Яицком городке), Казани, Царицыне, Уфе и Симбирске.
В этих комиссиях, возглавляемых царскими полковниками и генералами, допрашивались захваченные в плен руководители народного движения. Все эти секретные комиссии были связаны с Тайной экспедицией.
Осенью 1774 г. материалы всех секретных комиссий поступили в Москву, куда было переведено и «присутствие» Тайной экспедиции.
Часть руководителей народного движения была казнена на местах, а другая переведена в Москву. В железной клетке с большой, хорошо вооруженной охраной был доставлен выданный яицкой казачьей верхушкой Е. И. Пугачев.
С 4 ноября 1774 г. начались допросы Пугачева в «присутствии» Тайной экспедиции под руководством Шешковского. При допросах широко применялись пытки. Допросы Пугачева продолжались до 31 декабря.
Наконец, из Петербурга последовали царское «определение» и манифест. 10 января 1775 г. Пугачев и его сподвижники А. Перфильев, М. Шибаев, Т. Подуров, В. Торнов были казнены.
По решению Тайной экспедиции членов семьи Пугачева заточили в Кексгольмскую крепость.
30 июня 1790 г. в Петропавловскую крепость был доставлен и закован в цепи автор «Путешествия из Петербурга в Москву», великий дворянский революционер А.
Н. Радищев. В течение двух недель днем и ночью проходили бесконечные допросы Радищева. Руководивший допросами Шешковский, стремясь добиться устных и письменных показаний, не брезговал ничем: морил узника голодом, угрожал, обещал прощение и т. п. Одновременно Тайная экспедиция через органы полиции разыскивала уцелевшие, проданные или подаренные Радищевым экземпляры «Путешествия».
Петербургская палата уголовного суда приговорила А. П. Радищева к смертной казни, а две высшие инстанции — Сенат и Совет при высочайшем дворе — подтвердили его. В течение двух недель А. Н. Радищев ожидал смерти. Но по случаю заключения мира со Швецией, а также по ходатайству покровительствовавшего Радищеву вельможи А. Р. Воронцова Екатерина II 4 сентября 1790 г. заменила смертную казнь ссылкой на 10 лет в Илимский острог.
В 1792 г. Тайная экспедиция рассмотрела дело просветителя Н. И. Новикова, осужденного на заключение в Шлиссельбургскую крепость. В 1793 г. перед Тайной экспедицией предстал просветитель, сторонник республики в крестьянской вольности Ф. Кречетов, который после следствия был также заключен в Шлиссельбургскую крепость. Попал в Тайную экспедицию близкий по взглядам к Радищеву писатель В. Пассек и т. д.
При Павле I в казематы Тайной экспедиции попадали нередко опальные вельможи, чиновники, офицеры.
Через Тайную экспедицию прошли лица всех сословий. Одни из них после следствия попадали в сырые казематы Петропавловской и Шлиссельбургской крепостей, другие рассылались по губернским тюрьмам, третьи высылались под надзор («присмотр») местных властей.
Тайная экспедиция официально была упразднена указом Александра I 2 апреля 1801 г.
Уже с середины века началось падение роли Кабинета.
В 1763—1764 гг. Кабинет перестал быть государственным органом, превратившись в учреждение, заведовавшее личным имуществом императрицы. В ведении Кабинета находилось хранилище личных коллекций произведений искусств Екатерины II — Эрмитаж.
Со времени правления Екатерины II ведет свое начало личная канцелярия носителя абсолютной власти; она зародилась в лице статс-секретарей, функции которых выделялись из Кабинета.
В 1763 г. «для отправления собственных ее императорского величества дел» был определен особый чиновник — статс-секретарь Г. Н. Теплов, а для принятия челобитных на имя императрицы — статс-секретарь И. П. Елагин.
Впоследствии статс-секретари менялись: ими были Безбородко, Завадовский, Попов, Трощинский, Грибовский и др.
К началу 1780 г. в канцелярии графа Безбородко сосредоточились все дела, восходящие на утверждение или разрешение императрицы.
При Павле I личная канцелярия царя, получившая впоследствии наименование «Собственной его императорского величества канцелярии», окончательно сложилась.
В нее поступали заслужившие внимания царя мемории Сената, прошения, жалобы и другие документы.
